Número 242 - 1ª Quincena Marzo de 2003.
 

El sistema de financiación de las comunidades autónomas
(*) Rafael Gimeno Ballester

Desde que se aprobó la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que desarrollaba el marco general previsto en la Constitución Española en esta materia, se han introducido modificaciones sucesivas con el objetivo de que las comunidades autónomas (CCAA) aumentaran sus ingresos a la vez que iban asumiendo determinados servicios. Se trata en definitiva de ampliar la corresponsabilidad fiscal de éstas potenciando fundamentalmente dos aspectos: el aumento de los tributos cedidos y el de las capacidades normativas respecto de los mismos. Con la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, se regulan las medidas fiscales y administrativas del sistema de financiación de las comunidades autónomas, realizándose el desarrollo correspondiente a cada autonomía a través de las leyes de Medidas Fiscales o por Ley de presupuestos de cada CCAA en su respectivo Boletín Oficial.

Modalidades de Ingresos de las Comunidades Autónomas.
A) El Fondo de Suficiencia (otras participaciones en los ingresos del Estado), a través de éste se cubren las diferencias entre las necesidades de gasto calculadas para la Comunidad Autónoma y su capacidad fiscal, incluyendo dicho Fondo la participación de Ceuta y Melilla. Es importante destacar que éste podrá ser revisado de oficio por el Ministerio de Hacienda como consecuencia del traspaso de nuevos servicios, ampliaciones o revisiones de valoración de otros traspasos anteriores, y ser acordada por la respectiva Comisión Mixta en base al valor estimado que hubiera tenido la recaudación en la Comunidad Autónoma del tributo que se cede. Ello producirá efectos desde el comienzo del ejercicio siguiente al de su revisión. Antes de 2002, la filosofía de este Fondo se fundamentaba en un porcentaje de participación en la recaudación de los impuestos estatales, basado en determinados parámetros como la población, la renta real de cada habitante de la comunidad con respecto a las demás, las cargas que el Estado seguía soportando, etcétera.

 B) El Fondo de compensación interterritorial, constituido inicialmente para financiar inversiones, se ha ampliado a determinados gastos corrientes asociados a inversiones. Su finalidad es la de corregir los desequilibrios entre las CCAA, haciendo efectivo el principio de solidaridad. Actualmente se ha dado entrada en dicho Fondo a Ceuta y Melilla.

C) Los recargos sobre los tributos estatales susceptibles de cesión. Ahora, IVA e Impuestos Especiales, sólo se podrán establecer cuando tengan competencias normativas en materia de tipos; exceptuándose cualquier tipo de recargo para el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

D) La Cesión de Tributos. Se trata del rendimiento total o parcial de la Comunidad Autónoma para determinados tributos; así como de una nueva capacidad normativa para algunos de ellos, debiendo adecuarse la terminología y conceptos de las normas que se dicten a la Ley General Tributaria. No obstante, la titularidad de las competencias normativas de gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos que se ceden corresponde al Estado; por lo que, la eventual supresión o modificación por el Estado de alguno de ellos, implicaría la extinción o modificación de la cesión.

Antes de seguir entrando en materia, hagamos un breve inciso para determinar los criterios que se establecen a la hora de considerar si una persona física residente en territorio español es de una determinada Comunidad Autónoma o de otra. Para esto se basa en la permanencia en su territorio del mayor número de días del período impositivo (para el IRPF), o del año inmediato anterior (para el ISD, ITP, AJD, o el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte); computándose para ello las ausencias temporales. No obstante, y salvo prueba en contrario, se considerará que una persona física reside en el territorio de una comunidad autónoma cuando en él radique su vivienda habitual. Si no fuera posible determinar la permanencia, se le considerará residente de aquella Comunidad donde tenga su principal centro de intereses económicos; es decir, donde obtenga la mayor parte de la base imponible del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Y si esto tampoco se pudiera aplicar, se consideraría el lugar de su última residencia declarada a efectos del IRPF.

Respecto a las personas jurídicas se entiende que tienen su domicilio fiscal en una determinada Comunidad Autónoma cuando tengan en dicho territorio su domicilio social, siempre y cuando se centralice en éste la gestión administrativa y dirección de los negocios.

La cesión de tributos
A) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF).
Se trata de la cesión con un límite máximo del 33%, de parte de la recaudación líquida derivada de la deuda tributaria cedida; no considerando como tal los pagos a cuenta para este impuesto. En el IRPF las CCAA podrán asumir competencias normativas respecto a:
a) La escala autonómica aplicable a la base liquidable general. La escala estatal es del 67% de la suma de las actuales, mientras que la Autonómica es del 33% restante, si no se adopta lo contrario desde la Comunidad Autónoma; aunque si bien hay que indicar que hasta la fecha ninguna ha ejercido la posibilidad normativa de hacer modificaciones en materia de escala de gravamen.

b) Deducciones de la Cuota. La Cuota Líquida autonómica va a resultar de la disminución del 15% de las deducciones contempladas en el art. 55 de la Ley 40 de IRPF (por inversión en vivienda habitual, en actividades económicas, por donativos realizados, por rentas obtenidas en Ceuta y Melilla, y por gastos en bienes de interés cultural); y de las deducciones previstas por cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias en materia de cedidos. Éstas se sustentan fundamentalmente en circunstancias personales y familiares, inversiones no empresariales y otras, por una determinada aplicación de la renta.

Respecto a las deducciones establecidas para la Comunidad Valenciana se han regulado recientemente unas deducciones por nacimiento o adopción del segundo o posterior hijo, por nacimiento o adopción múltiples, por nacimiento o adopción de un hijo con un grado de minusvalía igual o superior al 65 %, por familia numerosa, por la realización de labores no remuneradas en el hogar, por adquisición o arrendamiento de vivienda habitual, en determinados casos y por donaciones con finalidad ecológica  relativas al Patrimonio Cultural Valenciano.

B) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD).
Las competencias normativas respecto a este impuesto van a girar en torno a las reducciones de la base imponible, la tarifa del impuesto, las cuantías y coeficientes del patrimonio preexistente, y las deducciones y bonificaciones en la cuota. Para ello cada Comunidad Autónoma podrá establecer, tanto para las transmisiones intervivos como para las mortis causa, aquellas reducciones que se adecúen a las circunstancias económicas y sociales de su territorio; así como la posibilidad de regular las establecidas por la normativa del Estado, manteniéndolas o mejorándolas en importe o porcentaje. Tanto en el caso de que se creen sus propias reducciones, como en el de las deducciones o bonificaciones en la cuota, las CCAA deberán guardar una compatibilidad con la normativa estatal, sin que suponga la modificación de éstas, siendo su aplicación posterior a las del Estado.

También se recoge en este impuesto la posibilidad de regular por las CCAA aspectos sobre la gestión y liquidación del tributo; y se establece la competencia del Estado para poder implantar con carácter obligatorio la declaración-liquidación del impuesto a medida que las CCAA vayan instaurando y desarrollando un servicio de asistencia al contribuyente con el que cumplimentar ésta autoliquidación.

Para la aplicación de este impuesto en la Comunidad Valenciana se establecen las siguientes reducciones:

a) Reducción de la base imponible por las adquisiciones fundamentalmente de sujetos pasivos con minusvalía física, psíquica o sensorial. Ésta es una de las modificaciones más importantes que se han aprobado en nuestra Comunidad; no sólo por la cuantía, sino porque se contempla la reducción en 240.000 euros para aquellos casos de discapacidad igual o superior al 65%.

b) Reducción por transmisión de una empresa individual o de un negocio profesional. Se trata de una reducción en la base imponible del 95% sobre el valor neto de los elementos patrimoniales afectos a la empresa. Concretamente, y a diferencia de lo aprobado con anterioridad, sólo podrán aplicarse dicha disminución el cónyuge, descendientes o adoptados del causante; y si éstos no existieran, los ascendientes, adoptantes y colaterales hasta el tercer grado. Para ello, el adquirente deberá mantener en actividad el negocio durante un período de diez años desde la muerte del causante. Además, deberán concurrir los requisitos de que la actividad se ejerza por el causante de forma habitual, personal y directa, y de que constituya su mayor fuente de renta. Teniendo en cuenta de no incluir como rentas distintas de la actividad, las provenientes de las participaciones transmitidas mortis causa sobre las que se aplique una reducción del 95% del valor de participación.

Para el caso de pluralidad de actividades, la reducción se aplicará sobre todos los bienes afectos a las mismas; y la fuente de renta va a estar compuesta por el conjunto de rendimientos obtenidos en todas ellas.

c) Reducción por transmisión de participaciones. Ya no sólo se aplica en el cónyuge, descendientes o adoptados del causante, como se regulaba anteriormente, sino que se va a extender a los ascendientes, adoptantes y parientes colaterales hasta el tercer grado. Consiste en una reducción del 95% del valor de las participaciones sobre la proporción existente entre los activos necesarios para ejercer la actividad, minorando las deudas, y el valor del patrimonio neto de la entidad. El adquirente deberá mantener durante diez años las participaciones; y para la aplicación de esa reducción habrán de cumplirse los siguientes requisitos: que la actividad de esa sociedad no sea principalmente la gestión de un patrimonio mobiliario o inmobiliario; que la participación del transmitente en el capital de la sociedad sea al menos del 5% (individualmente) o del 20% (junto a sus ascendientes, descendientes o cónyuge); y que el transmitente ejerza efectivamente funciones de dirección en la entidad, admitiéndose la posibilidad de que esa dirección sea conjunta con sus ascendientes, descendientes, cónyuge o colaterales hasta el segundo grado, siempre y cuando participasen conjuntamente en al menos un 20% del capital de la sociedad. Esa remuneración por dirección efectiva deberá ser su principal fuente de renta, siendo superior al resto de rendimientos del trabajo y actividades económicas; y no teniendo en cuenta para su cálculo aquellos rendimientos obtenidos de actividades económicas cuyos bienes gocen de reducción por el Impuesto. En caso de pluralidad de actividades, el cálculo para determinar la principal fuente de renta se hará de forma separada, sin incluir los rendimientos de las funciones de dirección del resto de entidades.

d) Reducción por transmisión de una empresa individual agrícola a favor de cónyuge, descendientes o adoptados del causante. La reducción será del 95% del valor neto de los elementos patrimoniales afectos a la empresa, siempre que se cumplan determinados requisitos.

C) Impuesto  sobre Transmisiones Patrimoniales  (ITP) y Actos Jurídicos  Documentados (AJD).
En este impuesto las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias normativas respecto a los tipos de gravamen y a las deducciones y bonificaciones de la cuota. En las Transmisiones Patrimoniales Onerosas se podrán regular los tipos impositivos en Concesiones administrativas, Transmisión de bienes muebles e inmuebles, Constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre muebles e inmuebles (exceptuando los derechos reales de garantía), y Arrendamiento de bienes muebles e inmuebles. Para este último caso además se regula la posibilidad de que sea la propia Comunidad Autónoma la que elabore los modelos de contrato para el arrendamiento de inmuebles. En la modalidad de Actos Jurídicos Documentados se permite a las CCAA regular el tipo de gravamen de los documentos notariales, en su modalidad de cuota variable.

En cuanto a las deducciones y bonificaciones de la cuota aprobadas por las CCAA, hay que indicar que sólo podrán afectar a los actos y documentos sobre los que puedan ejercer capacidad normativa en materia de tipos de gravamen.

En el caso de la Comunidad Valenciana se fija un tipo de gravamen general del 1% para Actos Jurídicos Documentados; estableciéndose una rebaja al 0,1% si la escritura se refiere a la adquisición de una vivienda habitual. En el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales el tipo aplicado para el cálculo de la cuota es de 7% para el caso de inmuebles y derechos reales sobre los mismos (excepto los de garantía); el 4% en muebles y semovientes; y el 1% para los derechos reales de garantía, pensiones, fianzas y cesión de créditos de cualquier naturaleza.

D) Impuesto sobre el Patrimonio (IP).
En este impuesto las CCAA podrán asumir competencias normativas respecto al mínimo exento, tipo de gravamen, y deducciones y bonificaciones de la cuota. Éstas últimas deberán ser compatibles con las establecidas en la normativa estatal, sin que suponga una modificación de las mismas y siendo de aplicación posterior a las del Estado.

E) Otros.
Además de éstos, sería interesante destacar la cesión total o parcial del rendimiento por parte del Estado de otros tributos. Se trata de:
a) Tributos sobre el juego. Asumiendo las CCAA competencias normativas respecto a las exenciones, base imponible, tipos de gravamen y cuotas fijas, bonificaciones y devengo. Y pudiendo regular también su gestión, liquidación, recaudación e inspección.

b) Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). Se cede a la Comunidad Autónoma un porcentaje del rendimiento del IVA producido en su territorio.

c) Impuesto sobre la Cerveza. Se cede a la Comunidad Autónoma el 40% del rendimiento en su territorio.

d) Impuesto sobre el Vino y Bebidas Fermentadas. Cesión del 40%.

e) Impuesto sobre Productos Intermedios. Cesión del 40%.

f) Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas. Cesión del 40%.

g) Impuesto sobre Hidrocarburos. Cesión del 40%.

h) Impuesto sobre las Labores del Tabaco. Cesión del 40%.

i) Impuesto sobre la Electricidad. Se cede la totalidad del rendimiento del Impuesto Especial sobre la Electricidad.

j) Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. Se cede la totalidad del rendimiento; además de que se permite asumir a la Comunidad Autónoma determinadas competencias normativas respecto al tipo de gravamen en función de si el vehículo ha sido adquirido en la Península y Baleares, Canarias, o Ceuta y Melilla; y de la cilindrada que tiene.

En el caso de las comunidades Peninsulares indicaremos que para los vehículos automóviles de turismo de cilindrada inferior a 1600 centímetros cúbicos (gasolina) o de cilindrada inferior a 2000 centímetros cúbicos (diésel) el tipo deberá estar entre el 7,00% y el 7,70%. El resto entre el 12,00% y el 13,20%.

k) Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos. La Comunidad Autónoma podrá fijar su tipo impositivo dentro de la banda establecida en función del producto (ej. En gasolina entre 0 y 10 euros por cada 1000 litros). También podrán regular las CCAA los aspectos de gestión, liquidación, recaudación e inspección.

También en la Ley 21/2001 se hace mención respecto a la delegación de aquellas competencias por parte del Estado en favor de las CCAA asumiendo éstas las funciones de gestión, liquidación, recaudación e inspección en todos los tributos cedidos, excepto en el IRPF, el IVA y en los Impuestos Especiales. Aunque es importante tener en cuenta que el Estado puede delegar en la Comunidad Autónoma y establecer la colaboración que le sea necesaria en cuanto a ellos.

Finalmente, resaltaremos respecto a la revisión en vía administrativa que, tras una sentencia del Supremo, las CCAA tendrán legitimación para recurrir ante los Tribunales Contencioso-Administrativos las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos. Anteriormente sólo estaban legitimadas por Ley para recurrir ante los Tribunales Económico-Administrativos los actos de gestión tributaria propios y, en alzada ordinaria, los de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales.
 

(*) Colegiado nº 4.793