1.- Zonas monetarias óptimas y descentralización fiscal.
En el mundo ideal de las zonas monetarias óptimas (Kenen, 1969)
así como en el Informe MacDougall sobre el papel de las finanzas
públicas en la integración Europea (1977) se propugna un
grado elevado de centralización, a nivel europeo, de las políticas
fiscales nacionales con el fin de que dicho presupuesto -es decir, un sistema
fiscal y de seguridad social europeo- actúe como mecanismo de reequilibrio
macroeconómico ante eventuales perturbaciones asimétricas
que permita suavizar los costes sociales inherentes a una recesión.
En efecto, una perturbación asimétrica se traduciría
en una caída de la producción y el empleo en un país
de la unión y, simultáneamente, en un incremento de la producción
y del empleo en otro país. Ello implicaría menores ingresos
fiscales -menor recaudación de impuestos- y mayores gastos fiscales
-mayores pagos por subsidio de desempleo- en el primero y de lo contrario
en el segundo. Sin embargo, un presupuesto centralizado permitiría
-mediante transferencias automáticas de renta desde el país
en expansión hacia el país en recesión- absorber las
consecuencias macroeconómicas negativas, en términos de estancamiento
y desempleo, tal y como ocurre actualmente entre las regiones de cualquier
país europeo. El país afectado negativamente por la perturbación
no necesitaría endeudarse frente al país afectado positivamente
puesto que los residentes de este último transferirían, por
la vía presupuestaria, a los residentes del país en dificultades
y de forma generosa -ya que no cobrarían intereses por el préstamo
de ahorro nacional al país en dificultades- el ahorro que necesitasen.
En el mundo real, por el contrario, observamos que las economías europeas continúan manteniendo bajo el control de sus Gobiernos respectivos una parte substancial de sus presupuestos nacionales. Por otro lado, la adhesión de un país a una unión monetaria implica el abandono de la política monetaria y de cambio con fines estabilizadores. Por lo tanto, la política fiscal se convierte -a pesar de los obstáculos políticos inherentes a una política fiscal flexible- en un instrumento muy atractivo ya que es el único disponible para hacer frente tanto a las perturbaciones específica a un país, es decir, aquellas que difieren en naturaleza y duración entre los distintos países de la unión monetaria (shocks específicos), como a perturbaciones comunes que, sin embargo, tienen efectos asimétricos sobre los países individuales de la unión monetaria (shocks asimétricos).
Por ello, tanto la teoría de las zonas monetarias óptimas como el Informe MacDougall concluyen que, en una unión monetaria con un grado elevado de descentralización de los presupuestos nacionales, un país afectado por una perturbación negativa debería utilizar la política fiscal de manera flexible dejando que el déficit público aumentase permitiendo el libre juego de los estabilizadores automáticos (mayor gasto público y menores ingresos fiscales). En efecto, cuando un país sufre una perturbación asimétrica negativa su situación presupuestaria tenderá a deteriorarse y, por lo tanto, su deuda pública tenderá a aumentar. La mayor necesidad de endeudamiento del país negativamente afectado por el shock (con necesidad de ahorro) podrá ser acomodada sin dficultades por el país positivamente afectado (con exceso de ahorro) siempre y cuando los mercados de capitales sean eficientes y funcionen sin fricciones. No obstante, este caso difiere del anterior -en el que existía un presupuesto centralizado- en dos aspectos. En primer lugar, la transferencia de ahorro no es gratuita, ya que el país en dificultades tendrá que pagar ahora los intereses y el principal del préstamo recibido del otro país miembro de la unión monetaria. En segundo lugar, el aumento de deuda reduce el margen de maniobra futuro de la política fiscal del país negativamente afectado por la perturbación.
2.- Sostenibilidad y racionalidad económica de las reglas fiscales.
La conclusión anterior ha sido muy criticada. La mayor debilidad del análisis anterior se deriva de la hipótesis implícita de que los gobiernos pueden incurrir reiteradamente en déficit públicos sin tener que hacer frente a problemas de solvencia o de sostenibilidad de la política fiscal. En efecto, para que las políticas fiscales puedan responder flexiblemente a las perturbaciones negativas es necesario que dispongan de un margen de maniobra suficiente. Desgraciadamente, la experiencia de las economías europeas durante el decenio de los ochenta nos enseña que la rápida acumulación de déficit públicos -y, por lo tanto, de deuda- durante aquellos años no sólo contribuyó al aumento de los tipos de interés a largo plazo ajustados a la inflación, sino que supuso también una rémora para el crecimiento de algunas economías epecialmente endeudadas. Dado que la tasa de crecimiento de algunas economías era inferior a los tipos de interés reales la relación deuda/PIB entró en una senda de crecimiento explosiva y planteó, en toda su crudeza, el problema de la sostenibilidad. Esto último impidió instrumentar una política fiscal flexible en los momentos de menor crecimiento dado que los Gobiernos no habían sido capaces de crear, previamente, la cantidad necesaria de autonomía en la política fiscal.
Una de las principales razones esgrimidas en la literatura para justificar la introducción de reglas fiscales en una unión monetaria reside en que su inexistencia puede dar lugar a externalidades negativas de unos países de la unión monetaria sobre otros. El papel que juega una política fiscal flexible es distinto al propugnado hasta entonces por la teoría de zonas monetarias óptimas debido al problema de la sostenibilidad. El argumento fundamental para el cambio de enfoque reside en que un país que se encuentra con unas finanzas públicas en una senda insostenible puede generar externalidades negativas sobre los otros países miembros de la unión al ejercer una presión al alza sobre los tipos de interés, aumentando de este modo la carga por intereses de los demás países miembros y obligándoles a adoptar políticas fiscales más restrictivas para poder hacer frente al pago de mayores intereses. Además, la política fiscal interferiría con la política monetaria ya que el futuro Banco Central Europeo estaría más presionado para no endurecer -subiendo los tipos de intervención- el tenor de su política monetaria. Por estas razones, el Tratado de Maastricht contiene -entre los criterios de convergencia que permiten el acceso a la Tercera fase de la UEM- una serie de reglas que limitan el tamaño de los déficit públicos (3%) y del stock de deuda pública (60%) con respecto al PIB.
Estos argumentos han sido, sin embargo, criticados porque subyace implícitamente en ellos la idea de que los mercados de capitales son ineficientes al ser incapaces de asignar una prima de riesgo diferente a la deuda pública de cada país miembro en función de la situación particular de sus finanzas públicas. Las externalidades negativas no tendrían lugar si los mercados de capitales funcionasen eficientemente y sin fricciones. No obstante lo anterior, es posible que los mercados tomasen en cuenta las repercusiones que podría tener una declaración de insolvencia de un país miembro sobre los otros países a la hora de asignar la prima de riesgo de aquellos países con unas finanzas públicas menos saneadas. Para evitar esta distorsión, el Tratado introdujo el artículo 104 B en el que se prohibe que la Comunidad o los Estados miembros asuman o respondan de los compromisos de otro Estado miembro. No obstante, sin el establecimiento de reglas rigurosas sobre el tamaño del déficit permitido dentro de la unión, el problema de la credibilidad en la aplicación de esta cláusula continuaba abierto. Ante las dificultades para llevar a la práctica dichas reglas, el Tratado sustituyó esta idea por el procedimiento de déficit excesivos, según el cual, se formulan recomendaciones a los Estados miembros para que reconduzcan sus finanzas públicas en línea con los criterios de Maastricht.
3.- Base jurídica y definiciones contables de la supervisión fiscal.
3.1.- Base jurídica.
El Tratado de Maastricht en su artículo 104 C y su legislación asociada -en concreto, el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, y Reglamento del Consejo (CE) nr. 3605/93 sobre la aplicación de dicho Protocolo- proporcionan una base jurídica clara para la aplicación de la supervisión fiscal. El control de la evolución presupuestaria en los Estados miembros constituye la fase inicial para evaluar qué países cumplen el principio de finanzas públicas sanas establecido por el Tratado de Maastricht. El procedimiento de déficit excesivos establece que las cifras de déficit fiscal y deuda tienen que ajustarse a las reglas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales (SEC). También establece la obligación, para cada Estado miembro, de notificar a la Comisión Europea dos veces al año (antes del 1 de marzo y del 1 de septiembre) sus déficit efectivos y previstos así como su nivel de deuda.
3.2.- La definición de Administraciones Públicas.
Los presupuestos nacionales, propuestos por los Gobiernos y aprobados por los Parlamentos, registran las operaciones fiscales de acuerdo con las convenciones de la Contabilidad Pública que son el resultado de una serie de prácticas y reglas de antigua tradición en cada uno de los Estados miembros. Sin embargo, las nociones de déficit y deuda adoptadas por los Estados miembros de la Unión Europea, están referidas al sector Administraciones Públicas. Este último incluye todas las unidades institucionales que se dedican principalmente a la producción de servicios de no-mercado dirigidos al consumo colectivo y/o a la redistribución de la renta y riqueza nacionales. Los principales recursos de estas unidades provienen directa o indirectamente de los pagos obligatorios realizados por las unidades pertenecientes a otros sectores.
El sector de las Administraciones Públicas comprende las siguientes unidades institucionales: (i) agencias del sector Administraciones Públicas que administran y financian un grupo de actividades, principalmente de no-mercado, que se desarrollan con el fin de obtener un beneficio para la comunidad; (ii) instituciones sin ánimo de lucro reconocidas como entidades legales independientes que se dedican principalmente a la producción de servicios de no-mercado y cuyos principales ingresos -aparte de los que se derivan de la venta de sus servicios- provienen de los pagos que reciben de otros departamentos de la administración pública; (iii) fondos de pensión autónomos, si la prima no está basada en una exposición individual al riesgo. El sector Administraciones Públicas (S60) comprende tres subsectores: (i) la Administración central (S.61); (ii) la Administración regional o local (S.62); y (iii) los fondos de la seguridad social (S.63).
3.3.- La definición de déficit público.
Dado que no se podían utilizar las cifras obtenidas directamente de los presupuestos nacionales, se decidió utilizar las cifras obtenidas de acuerdo con las definiciones y reglas contables del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales (SEC). De acuerdo con el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, la definición elegida de déficit público es el volumen de endeudamiento neto del sector Administraciones Públicas con arreglo a la definición SEC. Ello corresponde al saldo de la cuenta de capital que mide el exceso de ahorro bruto sobre la formación de capital y las compras netas de activos intangibles más el saldo neto de las transferencias de capital con otros sectores institucionales. Esta definición de déficit público de las Administraciones Públicas toma en consideración el saldo de las transacciones corrientes y de capital que influyen en la posición financiera neta de las Administraciones Públicas.
3.4.- La definición de deuda pública.
De acuerdo con el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo la definición común de deuda pública que se ha elegido es la deuda bruta total, a su valor nominal, que permanezca viva a final de año, una vez consolidados los activos y pasivos de los sectores de las Administraciones Públicas. El Reglamento del Consejo (CE) 3605/93 define con precisión qué tipo de categorías de pasivos constituyen la deuda del sector Administraciones Públicas: moneda y depósitos (F20 y F30), pagarés y bonos a corto plazo (F40), bonos a largo plazo (F50), otros préstamos a corto plazo (F79) y otros préstamos a medio y largo plazo (F89). Los pasivos denominados en moneda extranjera se convierten en moneda nacional al tipo de cambio representativo del mercado existente el último día de cada año. Señalemos que la definición de deuda pública utilizada no incluye la deuda de las empresas públicas ya que, al ser productoras de bienes y servicios de mercado, están clasificadas en el sector empresas de la Contabilidad Nacional.
4.- El Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento pretende asegurar la disciplina presupuestaria durante la Tercera fase de la UEM. El Pacto original sugería que un país tenía que ser multado con 0.25% del PIB por cada punto porcentual de déficitsuperior al 3%, sin límites superiores a las multas. Sólo una caída del PIB del 2% justificaba una excepción. En la Cumbre de Dublin se acordó que, además de las sanciones automáticas para aquellos países que tuvieran un crecimiento amual del PIB inferior al 2%, habría un ‘área gris’ para aquellos países cuyo PIB cayese entre el 0.75% y el 2%. Las multas también se suavizaron con un componente fijo del 0.2% del PIB para un déficit superior al 3%, aumentando en un 0.1 puntos porcentuales del PIB por cada punto porcentual adicional del déficit con respecto al PIB. Es decir, a un déficit superior al 4% del PIB le correspondería una multa del 0.3% del PIB, a un déficit superior al 5% del PIB una multa del 0.4% del PIB y a un déficit superior al 6%, o superior, una multa máxima del 0.5% del PIB. También habría una multa lineal del 0.2% del PIB para ratios de deuda superiores al 60% aunque, combinando las multas de déficit y de deuda, la multa máxima no podría exceder del 0.5% del PIB.
En la reciente Cumbre de Amsterdam (16-17 de junio de 1997) se ha establecido el pago de un depósito sin intereses equivalente al 0.2% del PIB si el déficit es mayor del 3% del PIB, al que se añadirá una décima más del PIB por cada punto porcentual adicional de déficit rebasado hasta un máximo del 0.5%. El monto quedará bloquedado y se convertirá en multa al cabo de dos años en provecho de los países virtuosos (que respeten los criterios de convergencia). Pueden darse varias situaciones. Si el PIB cae por debajo del 2%, no habrá sanciones ya que se trata de una recesión grave -definida como una caída del PIB del 2%- pero el país deberá toma medidas urgentes de saneamiento para mantenerse dentro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Si el PIB cae entre el 0.75% y el 2%, se podrá elevar el caso a la consideración del Consejo. Por último, si el PIB cae por debajo de 0.75%, se podrá sancionar al país si su déficit no respeta los criterios anteriores.
En la perspectiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento aplicable a los Estados miembros que accedan a la Tercera fase de la UEM, cuyos principios se acordaron en el Consejo Europeo de Dublín en diciembre de 1996, la Comisión ha propuesto que el Consejo adopte dos reglamentos, uno sobre el reforzamiento de la supervisión y coordinación de las posiciones presupuestarias, y otro sobre la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivos. En el primero, la Comisión propone una supervisión fiscal multilateral reforzada para aquellos países que participen en el euro con el fin de proporcionar un sistema de alerta rápida. Los países estarán obligados a presentar a la Unión Europea programas de estabilidad en los que fijarán objetivos fiscales a medio plazo cercanos al equilibrio u orientados al superávit. En el segundo, la Comisión propone acelerar el procedimiento de déficit excesivos estableciendo plazos en cada etapa del proceso. La aceleración del calendario pretende poder decidir la imposición de sanciones en el plazo de 10 meses a partir de la notificación inicial de las cifras de déficit y deuda si, mientras tanto, no se han tomado medidas correctoras.
5.- Conclusión.
El objetivo de saneamiento de las finanzas públicas ha visto reforzada su importancia con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento que persigue asegurar la disciplina presupuestaria a lo largo de la Tercera fase de la UEM. Los países miembros se han comprometido a sanear sus finanzas públicas estableciendo como objetivo el equilibrio presupuestario o, en circunstancias normales, incluso el superávit. El respeto de este objetivo es un requisito fundamental no sólo para asegurar la viabilidad de la UEM, sino también para garantizar un crecimiento sostenido a medio plazo de la producción y del empleo, para salvaguardar un equilibrio apropiado entre el ahorro global y la inversión, así como alcanzar unas finanzas públicas sanas que permitan a la política monetaria una reducción de tipos de interés sin que ello conlleve riesgos inflacionistas. Ello también permitirá una reducción más rápida de la relación deuda/PIB y, por lo tanto, de la carga por intereses sobre los presupuestos públicos. El logro de dicho objetivo permitirá crear al margen de maniobra suficiente para permitir, por una parte, que los estabilizadores automáticos jueguen su papel compensador y, por otra, que las autoridades intervengan de forma discrecional -si lo consideran oportuno- por medio de una política fiscal expansiva en una fase de recesión sin que ello suponga un aumento contínuo de la deuda pública.
(*) Miembro del COEV
Administrador Principal de la Dirección
General de Asuntos Económicos
y Financieros de la Comisión Europea.