(*) Ana Cano
El pasado 27 de junio, tuvo lugar el acto de clausura del XIII Master en Tributación, en la que el entonces Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, Jesús Bermejo, pronunció la conferencia que llevaba por título “Hacienda Pública y convergencia europea”.
El presente artículo tratará de exponer el proceso
de convergencia europea y sus implicaciones desde el punto de vista de
la Hacienda Pública, ya que el papel que desempeña ésta
en el marco de dicha convergencia, es esencial en la consecución
del objetivo de un crecimiento sostenido para Europa.
Los principios generales del Tratado de Maastricht definen los criterios de convergencia como aquéllos que establecen las condiciones requeridas para acceder a la Unidad Monetaria, ya que condicionan la Política Económica de todos los Estados Miembros. Así pues, se pueden distinguir los siguientes criterios:
1) Tasa de Inflación y Tipos de Interés. Se obliga a que la tasa de inflación de los Estados que acceden a la Unión Europea, no superen en más de 1,5 puntos porcentuales la de los tres miembros con mejor comportamiento en materia de estabilidad de precios. Por lo que se refiere al tipo de interés a largo plazo, se establece que el tipo promedio de interés nominal a largo plazo no excederá en más de 2 puntos porcentuales al de como máximo el de los tres Estados Miembros con mejor comportamiento en materia de estabilidad de precios. El progreso de España en este sentido, ha sido importante.
2) Nivel de Déficit Público igual o inferior al 3% del PIB y volumen de Endeudamiento Público inferior al 60% del PIB. Sin embargo se permite, en determinadas circunstancias, ciertas desviaciones frente a estos valores de referencia.
3) Criterio de estabilidad cambiaria. El Tratado establece que los Estados Miembros deben observar durante, al menos 2 años, los márgenes normales de fluctuación previstos por el mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo.
Argumentos en defensa de la Integración Europea
* La eliminación de la incertidumbre a las variaciones de los tipos de cambio y sus efectos favorables para el desarrollo de la plena integración económica. Ello implica una mayor eficiencia en la asignación de recursos.
* La Moneda Unica supondrá la eliminación del riesgo de cambio en el marco del Mercado Unico y además reducirá notablemente los costes de transacción derivados del propio intercambio de moneda, permitiendo de esta forma, una asignación más eficiente de los distintos recursos empresariales.
* Se prevé que el euro gozará de una demanda elevada como moneda de reserva de terceros países, compitiendo por tanto con el dólar.
* También se establece el uso del euro como moneda de denominación de pagos en las transacciones derivadas del comercio internacional.
Las ventajas serían realmente notables, por la eliminación e la incertidumbre sobre los pagos e ingresos futuros y por el ahorro de los costes inherentes a la cobertura del riesgo de cambios.
Estos cuatro puntos tratados representan las particularidades del esquema de Política Monetaria Unica a seguir en el área de la Unión Europea.
En resumen, la racionalidad del modelo que representa la Unión Económica y Monetaria, deriva, tanto de su coherencia con la integración económica como de la imposible viabilidad de opciones alternativas. La Moneda Unica permitirá complementar las ganancias de eficiencia que se derivan de un Mercado Unico, superar las oscilaciones cambiarias que se producen en mercados internacionales, el manejo coordinado de la Política Monetaria, y la corrección de desequilibrios presupuestarios en los diversos estados europeos.
Riesgos de quedar fuera de la Unión
* Oponer obstáculos al libre movimiento de capitales produciéndose, por tanto, aumentos importantes en los costes y dificultando la inversión y un crecimiento económico sostenido. Este problema se vería agravado con una escasa transparencia en los precios que difícilmente promovería el desarrollo de las exportaciones.
* Las divisas no integradas serían acosadas por los especuladores en los mercados internacionales, generando situaciones de inestabilidad, ya que se convertirían en monedas débiles con escasas posibilidades competitivas con un euro fuerte amparado por economías más equilibradas. Esta situación podría provocar importantes salidas de capital y fuertes procesos de deslocalización de ahorro en aquellos países que quedasen excluidos de la Unión Monetaria.
Estos riesgos en España son evidentes, ya que es una economía necesitada de capital y con una dependencia del crecimiento económico del volumen de exportaciones. Se halla inmersa en la dinámica actual del proyecto europeo centrada en el marco de la Unión Europea. En este sentido, nuestro futuro económico se encuentra ligado a su capacidad para afrontar los desafíos que plantea el proyecto de construcción europea.
* Desde un punto de vista político, la participación en la futura Unión Monetaria Europea comportará una indudable capacidad de influencia sobre cuestiones relevantes en el ámbito europeo y mundial. Estar fuera del grupo de los países del euro supondría unos costes muy elevados en términos de presión sobre las políticas económicas internacionales y una vulnerabilidad en los mercados financieros.
Aspectos de la Política Fiscal en el ámbito hacendístico
A pesar de que la Unión Monetaria suponga la desaparición de la capacidad de los Estados Miembros para influir en la Política Monetaria, no ocurre lo mismo en la Política Fiscal, que seguirá siendo distinta para cada país. Esta debe ser un instrumento básico que contribuya a la “sostenibilidad de los niveles de convergencia”. El Tratado exige una aplicación continuada de los criterios fiscales una vez dentro de la Unión Monetaria. Por otra parte, el hecho de que los países no mantengan su soberanía en materia de Política Monetaria puede suponer una mayor propensión a los déficits presupuestarios.
La delimitación de la Hacienda Pública en el marco de la futura Unión Europea se centra en dos cuestiones fundamentales:
1) La situación actual de la convergencia fiscal en materia de Déficit y Deuda Pública de los países que formarán parte de la Unión Europea.
2) Conjunto de reformas en materia prespuestaria y tributaria para garantizar el cumplimiento de los criterios de forma inmediata y la sostenibilidad de la convergencia en los próximos años.
* Respecto a la primera cuestión, cabe destacar que el proceso de consolidación fiscal ha discurrido con excesiva lentitud. El Déficit Público reclama un esfuerzo continuado de consolidación fiscal, que debe constituirse como el objetivo prioritario de la política presupuestaria. La discusión acerca del endeudamiento de las Administraciones Públicas, se ha desplazado al problema de la sostenibilidad de las finanzas públicas en el futuro ya que constituyen el aspecto más débil del proceso europeo de convergencia.
Una Política Fiscal tendente a garantizar una posición presupuestaria saneada es crucial para evitar la inestabilidad económica, ya que si no se podría ejercer una presión al alza de los tipos de interés e impedir la reducción de los déficits primarios perjudicando el nivel general de Déficit Público y reduciendo el margen de maniobra de la política presupuestaria.
* Respecto a las reformas presupuestarias y tributarias, cabe destacar que el Déficit Público permanente y el crecimiento del endeudamiento del Sector Público no se derivan únicamente de la falta de una regulación de las instituciones, sino de la existencia de un conjunto de partidas en el gasto público que crean desajustes estructurales. Las partidas del gasto condicionantes de dicho desequilibrio son: gastos de protección social (gastos de pensiones, sanidad y desempleo), gastos de consumo público, gastos de las haciendas territoriales y las actividades de las empresas públicas.
Con el objetivo de garantizar la estabilidad de las finanzas públicas, el programa de convergencia prevé la adopción de un conjunto de medidas que serán definitorias del papel de la Política Fiscal en el marco de la Unión Europea.
Ejes básicos de la Política Tributaria
1) Reducción paulatina de la presión fiscal nominal. Aun cuando las figuras tributarias existentes deben garantizar la suficiencia del sistema, la reducción de la presión fiscal nominal puede contribuir a mejorar la neutralidad del sistema y las expectativas de desarrollo económico. Esta reducción podría orientarse desde las siguientes vertientes: el mantenimiento de la equivalencia recaudatoria, la potenciación de la lucha contra el fraude fiscal, la racionalización del gasto público y la utilización de figuras tributarias más próximas a los precios para la financiación de determinados servicios públicos.
2) Reasignación de los ingresos fiscales para mejorar la distribución de la carga, reduciendo los gravámenes que inciden sobre el trabajo y el ahorro.
De esta manera, deberá perseguirse conseguir una mayor neutralidad frente a la oferta privada de ahorro, la asunción de riesgos o la realización de inversiones. Para lograr estos objetivos de la Política Tributaria deberán utilizarse, entre otras, las siguientes medidas:
* Reforma del IRPF orientada en base al concepto de capacidad económica a gravar, de manera que se tengan en cuenta las cargas familiares, los mínimos vitales de subsistencia y la extensión de las bases de gravamen y adecuación de la estructura de las tarifas y los tipos máximos a las tendencias de la Unión Europea en línea con los criterios de armonización.
* Revisión del sistema de tributación empresarial con el fin de adaptarla la entorno del Mercado Unico y en coordinación con el resto de los países de la Unión Monetaria.
* Revisión de la fiscalidad del ahorro de las rentas del capital, teniendo en cuenta el entorno económico internacional, la introducción de la Moneda Unica, la libertad de movimiento de capitales y los criterios de armonización de retenciones.
3) Diversificación de los recursos coactivos disponibles, trasladando la presión fiscal de los impuestos hacia otras formas tributarias que inciden sobre los servicios públicos no básicos e individualizables, de manera que no soporten su financiación los ciudadanos que no los utilcen.
La mayor utilización de las tasas, de las contribuciones especiales, de los precios públicos y de diversos tipos de cánones permitirían una asignación de los costes públicos más acorde al principio de beneficio.
4) Modernización de la Administración y de los procedimientos tributarios para reforzar las garantías de los contribuyentes, agilizar trámites y reducir costes de cumplimiento. Ello implicará la mejora del cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, llegando consigo a una minoración sustancial de los costes indirectos del cumplimiento voluntario.
5) Iniciación de un proceso de progresiva armonización fiscal de manera que se eviten las distorsiones derivadas de las diferentes normativas tributarias vigentes en los distintos Estados. Dichas distorsiones constituyen el principal problema con el que se enfrenta la Hacienda Pública en el marco de una economía abierta. En este sentido, la diferencia en la imposición sobre el consumo o el tratamiento diferenciado de las rentas de capital generan necesariamente procesos de competencia fiscal entre estados que pueden perjudicar el normal desarrollo de las transacciones comerciales y financieras.
Así pues, es fundamental profundizar en los mecanismos de armonización del IVA, de forma que doten a los mercados de total y absoluta transparencia. La coexistencia de formas diversas en el IVA en los distintos Estados Miembros, perjudica el conocimiento exacto del precio a satisfacer por cada mercancía, lo que determina un claro obstáculo para la transparencia del mercado y la neutralidad del impuesto, en detrimento de la eficiencia del sistema económico tomado en su conjunto.
Del mismo modo es preciso avanzar en la armonización en materia de Impuestos Especiales. Las actuales diferencias legales existentes pueden ocasionar distorsiones en las operaciones relativas a los productos gravados por estos impuestos. La Política Tributaria de los distintos países de la Unión, debe tender a corregir estas diferencias para así, poder mejorar la transparencia del mercado y la neutralidad de estas figuras impositivas.
Sin embargo, las mayores distorsiones se producen en el ámbito de las retenciones del capital mobiliario. La transparencia de los mercados financieros puede verse perjudicada si subsisten retenciones diferentes en los distintos Estados Miembros. Ello puede generar graves distorsiones que perjudiquen a aquellos mercados sometidos a un tipo de retención mayor en favor de aquellos estados que tengan menor control de las rentas derivadas del capital, no sólo en cuanto al tipo de retención a aplicar, sino en cuanto a los modelos operativos de control que sobre los mismos se establece. Dado que la retención se configura como un impuesto sobre el precio, sería conveniente avanzar en la homogeneización del tratamiento de este tipo de activos.
Este conjunto de reformas, habrán de ser instrumentadas de forma que no pongan en peligro la consecución de los criterios de convergencia en materia de Déficit y Deuda Pública y la estabilidad y equilibrio en las finanzas públicas derivadas del pacto de estabilidad.
El papel de la Hacienda Pública en el marco de la convergencia, no puede quedar limitado a la realización de ajustes puramente coyunturales, mediante la adopción de medidas transitorias para reducir temporalmente los gastos o aumentar los ingresos sin abordar las causas más profundas que generan los déficits estructurales de nuestra economía. Es esencial el diseño de una política de estabilidad basada en los principios de consolidación presupuestaria, suficiencia recaudatoria, neutralidad y flexibilidad.
La Unión Monetaria es quizá la única alternativa viable al desarrllo europeo futuro, dados los riesgos que se derivarían de cualquier situación distinta.
La Política Fiscal ha de tener un papel crucial en la consecución
definitiva de un crecimiento económico sostenido que permita la
creación de empleo y el desarrollo social conjunto europeo.
(*) Miembro del COEV